C’est dans ce contexte que les dirigeants européens aborderont, lors de leur discussion de jeudi soir sur les enjeux géopolitiques, le sujet de l’article 42, paragraphe 7 du traité sur l’UE. Souvent comparé à l’article 5 du traité de l’Otan, le “42.7” est relatif à la clause de défense mutuelle qui lie les États membres de l’Union. “Cette discussion répond vraiment à une demande du président chypriote [Nikos] Christoulidis”, glisse un diplomate européen. “C’est important pour eux, parce qu’ils ne sont pas dans l’Otan”, et donc très attentifs à cette clause européenne de défense mutuelle. “En substance, nous n’avons peut-être pas activé l’article 42.7 […] mais Chypre [l’] a en réalité mis à l’épreuve […] et l’a fait avec succès”, déclarait le chef d’État chypriote, en mars, après que son pays a reçu l’appui de plusieurs États membres, estimant que “ça pourrait être quelque chose de bien plus grand pour l’UE”. Jusqu’ici, seule la France l’a invoqué, en 2015, après les attentats commis sur son sol par Daech. Elle avait redéployé sur son territoire des troupes stationnées au Mali, qui avaient été remplacées par des soldats d’autres États membres.
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Exercices en cours
Toutefois, “il ne faut pas attendre de résultat concret de la discussion” sans doute brève, sur le 42.7, qui aura lieu à Chypre, expose une autre source européenne. “Mais il est important que les chefs réfléchissent aux conséquences” de la clause, poursuit le même interlocuteur, “d’autant qu’il peut y avoir des attentes différentes de la part des États membres”. La très volatile situation géopolitique l’impose, avec l’agression de l’Ukraine voisine par la Russie, les conflits au Proche et Moyen-Orient et les interrogations quant à la fiabilité de l’alliance militaire avec les États-Unis.
Le Service européen d’action extérieure (SEAE) mène actuellement un travail sur la façon de rendre opérationnel l’article 42.7. Il s’agit, notamment “d’un exercice sur table” qui doit servir à voir comment l’UE pourrait agir en cas d’escalade, d’attaque hybride, d’agression militaire contre un État membre. Ce n’est pas une première : semblables exercices avaient été menés en 2019, 2021 et sur la cybersécurité, en 2022. La cheffe de la diplomatie européenne, Kaja Kallas, éclairera les leaders européens sur le travail en cours.
Qui fait quoi ? Et comment ?
“La formulation de l’article 42.7 est plus ferme que celle de l’article 5 de l’Otan”, fait observer le Dr Giuseppe Spatafora, analyste associé au European Union Institute for security studies (EUISS) : “Elle impose aux États membres de venir en aide à un autre État membre victime d’une agression ‘par tous les moyens en leur pouvoir’, alors que l’article 5 impose de prendre ‘sans délai […] les mesures qu’il juge nécessaires, y compris le recours à la force armée’.”
N’en reste pas moins que pour les vingt-trois membres de l’UE également membres de l’Otan, l’article 5 apparaît comme une meilleure police d’assurance, l’Alliance atlantique étant bien mieux équipée et préparée que l’Union à répondre à une agression militaire. “Le traité ne pose pas de limites à ce qui peut être réalisé dans le cadre de l’article 42.7”, précise toutefois un diplomate, “dès lors que sa mise en œuvre est cohérente avec les engagements pris au sein de l’Otan pour les États membres qui sont aussi alliés”. C’est-à-dire qu’en plus d’éventuels moyens militaires ou logistiques, l’UE peut aussi déployer des instruments de rétorsion commerciale, prendre des sanctions contre le pays agresseur et coordonner l’action des États membres.
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“L’article 42.7 invoque une assistance mutuelle, mais ne dit pas comment elle est mise en œuvre”, fait observer un autre diplomate. “La division du travail n’est pas définie par l’article”, complète M. Spatafora. “Ce qu’il faut, c’est réfléchir et définir la façon dont ça fonctionne concrètement. Quel est le rôle des institutions dans cette coordination, du Conseil européen, de la Commission, du ministre des Affaires étrangères ? Et celui de l’État agressé qui activerait la clause ? La clause s’active-t-elle automatiquement en cas d’agression militaire pure et dure ?”, poursuit le diplomate. Puis d’ajouter que ce flou relatif offre une “flexibilité” sur la répartition des compétences.
